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今天是國務(wù)院要求《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》出臺(tái)的最后一天,。時(shí)限將至,，條例難產(chǎn),。
根據(jù)國土資源部上月通過的立法計(jì)劃,《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》已由6月底前出臺(tái)變?yōu)?月底前力爭(zhēng)報(bào)出送審稿,年內(nèi)完成立法。
南都記者從國土系統(tǒng)一位工作人員處獲悉,條例牽涉部門較多,與現(xiàn)行部門規(guī)章存在沖突,目前仍在研討和征求意見階段,。
其實(shí)早在7年前,“不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度”就已寫入《物權(quán)法》,但因分歧較大,未規(guī)定統(tǒng)一登記的范圍,、機(jī)構(gòu)和辦法,。這些問題至今仍存爭(zhēng)議,立法本身就是博弈,。
我國是世界上少數(shù)幾個(gè)將土地和其他不動(dòng)產(chǎn)分離的國家,登記機(jī)構(gòu)“多頭執(zhí)政”,依據(jù)不一,權(quán)屬不明,不僅增加老百姓辦證跑腿的成本,還帶來交易風(fēng)險(xiǎn)。
不動(dòng)產(chǎn)登記局今年5月在國土資源部掛牌成立,各地陸續(xù)啟動(dòng)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記試點(diǎn),。今后,土地,、房屋、林地等不動(dòng)產(chǎn)登記將由一個(gè)部門承擔(dān),住建,、農(nóng)業(yè),、林業(yè)、海洋等部門的部分職責(zé)將轉(zhuǎn)入國土部門,機(jī)構(gòu)和人員面臨撤并劃轉(zhuǎn),。
部門利益成為統(tǒng)一登記之路的絆腳石,。《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》何時(shí)出臺(tái),登記何時(shí)統(tǒng)一,要看是不是真的“壯士斷腕”,。
清理任務(wù)太多,條例規(guī)定過細(xì)?
去年3月,全國人大審議通過《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》,明確“建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度”,。國辦隨后下發(fā)任務(wù)分工通知,要求今年6月底前出臺(tái)《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》。
大限將至,官方截至昨日既未發(fā)布條例出臺(tái)的消息,也未發(fā)布條例草案上報(bào)國務(wù)院的消息,。南都記者從國土系統(tǒng)一位工作人員處獲悉,目前條例仍在研討和征求意見階段,。新華社6月25日評(píng)論指出,《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》本月“可能難以交卷”。
其實(shí),條例6月無法出臺(tái)的答案早有端倪,。今年全國兩會(huì)期間,國土資源部部長(zhǎng)姜大明應(yīng)詢表示,將于6月“提出”《不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記條例》,。數(shù)天后,國土資源部副部長(zhǎng)胡存智在一個(gè)論壇上表示,確保6月起草完成條例并上報(bào)國務(wù)院,年內(nèi)出臺(tái)實(shí)施,。
由此可見,條例的立法進(jìn)度已由6月底前出臺(tái)變?yōu)?月底前提交送審稿。國土部上月審議通過的2014年立法工作計(jì)劃再度明確,力爭(zhēng)6月底前將《不動(dòng)產(chǎn)登記條例(送審稿)》報(bào)出,年內(nèi)完成立法,。
條例出臺(tái)為何延期?國土系統(tǒng)一位內(nèi)部人士向南都記者解釋,當(dāng)前需梳理與不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度相沖突的法律法規(guī),、部門規(guī)章和政策,推動(dòng)相關(guān)部門修改或廢止。
南都記者不完全統(tǒng)計(jì),這些法律法規(guī)包括《土地管理法》,、《房地產(chǎn)管理法》,、《房屋登記辦法》、《森林法》,、《草原法》,、《海域使用權(quán)登記辦法》等,若不作相應(yīng)修改,條例執(zhí)行過程難免遭遇尷尬。
征求意見過程中的“批評(píng)”也讓條例難產(chǎn),。一名接近國土系統(tǒng)的人士向南都記者提到,條例“宜粗不宜細(xì)”,現(xiàn)在把由什么部門怎么搞測(cè)量等都規(guī)定得很細(xì),不給地方留余地,。“作為條例規(guī)定太細(xì),作為辦法實(shí)施又太粗”,一名地方國土資源廳工作人員也認(rèn)為條例需加強(qiáng)原則性,由地方各自出臺(tái)實(shí)施辦法和細(xì)則,便于操作。
這僅是條例立法爭(zhēng)議的“冰山一角”,。中國政法大學(xué)教授施正文接受南都記者采訪時(shí)指出,如果國土部門內(nèi)部意見難統(tǒng)一,送審稿就難報(bào)出,如果相關(guān)部門對(duì)條例草案的意見難達(dá)成共識(shí),草案就不可能提交國務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過,一些關(guān)鍵問題甚至要向國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)請(qǐng)示,。
牽涉部門較多，所受阻力較大?
施正文指出,部門利益或是《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》出臺(tái)阻力之一,。新華社6月25日的評(píng)論也持相同觀點(diǎn),。“不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記,要?jiǎng)诱l的奶酪?”該評(píng)論稱,首先要?jiǎng)诱娓竦氖遣粍?dòng)產(chǎn)登記管理部門的觀念、利益,相關(guān)部門需摒棄“一畝三分地”“手有公章,、批文余香”的觀念,不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記絕不能成為新的審批權(quán),主題詞從“部門權(quán)力”變成“公民權(quán)利”,就搬掉了最大的絆腳石,。
當(dāng)前,我國不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)“多頭執(zhí)政”,關(guān)涉部門有近10個(gè)之多,不同部門在不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)、登記人員,、技術(shù)方法等方面各自形成相對(duì)完整,、獨(dú)立的制度,統(tǒng)一工作尤為艱難。
根據(jù)中編辦的通知,職責(zé)整合后,原分屬住建部,、農(nóng)業(yè)部,、林業(yè)部、海洋局的相關(guān)不動(dòng)產(chǎn)登記登記職責(zé)將統(tǒng)一到國土部,“人隨事走”,適當(dāng)加強(qiáng)國土部的機(jī)構(gòu)和人員,。
這些部門愿意把“自留田”交出來嗎?早在2012年《檢察日?qǐng)?bào)》就評(píng)論指出,這是不少行政官員和潛在受益者不樂于見到的,因其將登記服務(wù)視為管理,將不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記看作是失掉“手中固有的權(quán)力”和可觀的經(jīng)濟(jì)收入,還要面臨下屬機(jī)構(gòu),、人員的撤并裁減。
國土系統(tǒng)一位內(nèi)部人士對(duì)南都記者坦言,人員是統(tǒng)一過程中的一大障礙,。中國社科院法學(xué)所民法研究室主任孫憲忠曾提出,土地和房屋分開登記時(shí),全國國土和住建兩個(gè)系統(tǒng)各自積累了30萬員工,統(tǒng)一登記后,這些人怎么辦?
為推進(jìn)改革,今年2月由國土部牽頭,9部門建立不動(dòng)產(chǎn)登記工作部際聯(lián)席會(huì)議制度,。但除國土部外,其他部門鮮有不動(dòng)產(chǎn)登記相關(guān)工作的進(jìn)展發(fā)布。
“我們是參與,、配合部門,這個(gè)事情還是牽頭部門說比較好”,國家林業(yè)局一名工作人員對(duì)南都記者表示,。“其實(shí)我們只是牽頭單位”,國土部工作人員則對(duì)南都記者說,“具體登記工作仍需相關(guān)部門配合,比如房屋登記,就需要住建部門現(xiàn)有的大量信息。”
掛牌容易統(tǒng)一難,盡管不動(dòng)產(chǎn)登記局上月已在國土部地籍管理司掛牌成立,但正如《法制日?qǐng)?bào)》評(píng)論指出,要讓相關(guān)部門把長(zhǎng)期行使的登記權(quán)及手中的登記信息徹底交出來,需頂層推動(dòng),、地方配合,通過體制改革,、行政問責(zé)破除部門利益,。
施正文認(rèn)為,《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》延期出臺(tái),說明改革在進(jìn)程中才能看到真正的難度,“實(shí)際上就是改革的決心,是不是真的壯士斷腕”。
民眾期待甚高,，國土部級(jí)別不夠?
不動(dòng)產(chǎn)登記好比給不動(dòng)產(chǎn)上“戶口”,。四川汶川大地震后,正是憑借地籍檔案,才讓廢墟找到主人,土地所有人的權(quán)利由此獲得承認(rèn)和保護(hù)。
長(zhǎng)期以來,我國不動(dòng)產(chǎn)登記農(nóng)林水土各管一攤,分散登記,。居民買房,需分別跑住建和國土部門辦《房屋所有權(quán)證》和《國有土地使用證》,農(nóng)民如果想承包土地,、山林、魚塘,、灘涂,要跑不下四個(gè)部門才能把證辦齊,。
中國土地勘測(cè)規(guī)劃院研究員黃小虎指出,這一模式是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物,當(dāng)時(shí)主要為加強(qiáng)行政管理,保證計(jì)劃落實(shí),有合理之處。
時(shí)過境遷,“多頭登記”如今弊端重重,。登記程序,、標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù)不一,權(quán)利歸屬不明,導(dǎo)致權(quán)利面臨無法實(shí)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn),。此外,不同登記部門職責(zé)不明,造成管轄沖突,協(xié)調(diào)困難,甚至相互扯皮,無人擔(dān)責(zé),。
《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》的出臺(tái)由此顯得緊迫。多地國土部門工作人員在接受南都記者采訪時(shí)表示,正在等待條例出臺(tái),以此作為推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作的法律依據(jù),。
盡管有專家呼吁,不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記應(yīng)回歸維系不動(dòng)產(chǎn)交易秩序,、維護(hù)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的本意,但不可否認(rèn),社會(huì)對(duì)此期待更高,包括推動(dòng)步履維艱的官員財(cái)產(chǎn)公示和住房信息聯(lián)網(wǎng)。
施正文認(rèn)為,不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記是“多種問題聚焦的地方”,將影響經(jīng)濟(jì),、房?jī)r(jià),、廉政建設(shè)等最敏感的、深層次的利益問題,需更高層拿出決策,國土部?jī)H僅是“操盤手”,。
不動(dòng)產(chǎn)登記工作部際聯(lián)席會(huì)議制度今年2月確立,3月召開首次會(huì)議,但此后至今未見召開第二次會(huì)議的公開報(bào)道,。有觀點(diǎn)指出,召集人由國土部部長(zhǎng)擔(dān)任“層級(jí)不夠”,當(dāng)至少由國務(wù)院副總理擔(dān)任,才能破除部門各自為政的藩籬,。
當(dāng)前,國土部已給出時(shí)間表:用3年時(shí)間全面建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度,用4年時(shí)間運(yùn)行統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺(tái),形成不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記體系,。
《域外不動(dòng)產(chǎn)登記制度比較研究》一書作者、北京大學(xué)房地產(chǎn)法研究中心主任樓建波對(duì)南都記者表示,從一種登記體系向另一種登記體系轉(zhuǎn)換時(shí),國外往往規(guī)定一個(gè)較長(zhǎng)的過渡期,。
“香港規(guī)定了10年,英國從1925年直至上世紀(jì)90年代才把所有東西調(diào)過來”,樓建波指出,不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的實(shí)施將對(duì)整個(gè)社會(huì)包括老百姓的生活產(chǎn)生特別大的影響,過渡期不妨長(zhǎng)一些,。
