改組組建國有資本投資、運營公司,,是以管資本為主改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制的重要舉措,。2014年7月以來,,國務(wù)院國資委在10家中央企業(yè)中開展了兩類公司改革試點,各地也已改組組建了89家投資,、運營公司,。
今年7月,《關(guān)于推進國有資本投資,、運營公司改革試點的實施意見》(簡稱《實施意見》)出臺,,明確了兩類公司的功能定位、組建方式,、授權(quán)機制,、治理結(jié)構(gòu)、運行模式等,。日前召開的全國國有企業(yè)改革座談會也提出,,要突出抓好改革授權(quán)經(jīng)營體制,推動國有資本投資,、運營公司試點取得實效,。
試點改革效果如何,下一步又該如何深化,?記者就此采訪了多家試點央企和業(yè)內(nèi)專家,。
明確定位——從生產(chǎn)經(jīng)營到運作資本
兩類公司要讓國有資本合理流動、優(yōu)化投向,,提高其配置和運營效率
目前,,大部分央企屬于實體產(chǎn)業(yè)集團。改組組建的兩類公司與其有何區(qū)別呢,?
“以前,,我們是投資控股公司,以實體產(chǎn)業(yè)為主,,項目多集中在重化工業(yè)領(lǐng)域,,有些該退的舍不得退、該進的不敢進,。試點以后,,目標更明確、思想也更解放,,就是要按照市場化的原則‘進退’‘買賣’,。”投資公司試點企業(yè)國投公司改革辦副主任尚鳴說,若將實業(yè)集團比作國民經(jīng)濟的“脊梁”,,那么投資公司更像靈活的“雙手”,,其使命就是通過市場化專業(yè)化運作,優(yōu)化國有資本布局,,推動其向經(jīng)濟“命脈”和民生領(lǐng)域集中,。
優(yōu)化布局,,要求投資公司進退有序,把國有資本配置到最合理的地方去,。
該退的要主動退,。試點之后,國投先后將旗下航運業(yè)務(wù),、煤炭板塊劃轉(zhuǎn),、移交給了其他央企。2012年至2016年,,通過市場化機制退出320多個不符合發(fā)展方向的項目,。
該進的要積極進。國投發(fā)起設(shè)立了國家先進制造產(chǎn)業(yè)投資基金等,,瞄準重點項目,、關(guān)鍵領(lǐng)域進行投資。在新能源領(lǐng)域,,先進制造基金出資15億元領(lǐng)投寧德時代,,帶動了社會資本95億元。作為投資公司試點,,中國五礦也發(fā)起設(shè)立了五礦產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新投資基金,,首期募資115億元,將新材料,、節(jié)能環(huán)保,、高端制造等作為主要投資方向,目前首批項目已啟動,。
與投資公司講控制,、講引領(lǐng)不同,運營公司更加講流動,、講調(diào)整,。專家表示,,過去國有資本流動性較弱,,有時就會產(chǎn)生不良和低效無效資產(chǎn),以及企業(yè)債務(wù)高企,、經(jīng)營困難等問題,,而運營公司則為盤活資產(chǎn)、化解風(fēng)險提供了讓資本“閃轉(zhuǎn)騰挪”的操作平臺,。
2016年9月,,運營公司試點企業(yè)中國誠通牽頭設(shè)立了總規(guī)模達3500億元的中國國有企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整基金(“國調(diào)基金”)。截至今年8月底,,國調(diào)基金累計簽約金額787億元,,交割金額500億元,,超過九成資金投向了國企,助力國航,、電建等央企結(jié)構(gòu)調(diào)整,,幫助中船重工、中國一重等改革脫困,,還參與了中國聯(lián)通等企業(yè)的混改,。發(fā)揮基金引導(dǎo)帶動作用的同時,誠通還擔(dān)負起化解重大風(fēng)險的使命——先后托管中冶紙業(yè),、中國鐵物,,創(chuàng)新方式盤活資產(chǎn),解決了共計近600億元的金融債務(wù)問題,。
試點中,,兩類公司眉目漸清,《實施意見》更是對其定位予以明確:與在主業(yè)范圍內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的企業(yè)集團不同,,兩類公司并不從事具體的生產(chǎn)經(jīng)營,,而是國有資本市場化運作的專業(yè)平臺,作用是促進國有資本合理流動,,優(yōu)化國有資本投向,,提高國有資本配置和運營效率。
同時,,二者主要目標各有側(cè)重——投資公司要服務(wù)國家戰(zhàn)略,、優(yōu)化國有資本布局、提升產(chǎn)業(yè)競爭力,,以對戰(zhàn)略性核心業(yè)務(wù)控股為主,;運營公司則要提升國有資本運營效率、提高國有資本回報,,以財務(wù)性持股為主,。未來,中央企業(yè)將主要分為實體產(chǎn)業(yè)集團,、投資公司和運營公司這三種類型,。
釋放活力——從管得過細到放管結(jié)合
兩類公司以資本為紐帶向下授權(quán)、規(guī)范管理,,讓子企業(yè)釋放出更多活力
定位,、功能、目標變了,,企業(yè)的管控模式也需相應(yīng)改變,。實體產(chǎn)業(yè)集團以產(chǎn)業(yè)為紐帶,對所屬企業(yè)的管理有時具有行政性色彩,;而不管生產(chǎn)經(jīng)營,、專事資本運作的兩類公司則要以資本為紐帶,,以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ),對所持股企業(yè)按照規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)管理,。
“過去,,國投決策權(quán)多集中在總部,對子公司管得過多過細,,有時一個投資項目的流程得走一個月,,以致錯過最佳投資契機。今后我們要投資戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè),,總部不可能對那么多新產(chǎn)業(yè)事必躬親,,最好的辦法就是向下授權(quán),讓聽得見‘炮聲’的人沖在第一線,。”尚鳴告訴記者,,為此國投將子公司分為充分授權(quán)、部分授權(quán),、優(yōu)化管理三類進行分類授權(quán),。
在國投電力、國投高新兩家子企業(yè),,國投實施了“充分授權(quán)”,,除個別事項外,將投資決策,、自主經(jīng)營,、選人用人、薪酬分配等70多個事項“應(yīng)放全放”,。國投電力董事長胡剛表示,,“現(xiàn)在,我們的責(zé)任重了,,依賴心理也弱了,,決策速度大幅提升,多年沒有進展的海外業(yè)務(wù)也取得了突破,。”
“管資本的關(guān)鍵,,是要把運營公司與所出資企業(yè)的權(quán)利邊界劃得更清楚一些。”中國誠通董事長馬正武表示,,誠通對所出資企業(yè)取消了上下級管理關(guān)系,,不干預(yù)企業(yè)自主經(jīng)營活動,,“要更關(guān)注整體表現(xiàn)和股東回報,,而非具體經(jīng)營細節(jié),讓所出資企業(yè)更具活力,。”誠通還探索實施了“負面清單”管理,,鼓勵所出資企業(yè)探索員工持股,、落實董事會職權(quán)、市場化選聘經(jīng)理人等改革,。
試點中,,不少企業(yè)按照“小總部、大產(chǎn)業(yè)”的原則界定總部與子公司的權(quán)責(zé)界限,,推動投資運營權(quán)利上移,、產(chǎn)業(yè)經(jīng)營職能下沉,讓子企業(yè)真正成為獨立市場主體,、釋放出更多活力,。在中國五礦,總部一級職能管理部門被壓縮為14個,,重點管戰(zhàn)略,、干部、回報,、監(jiān)督,、黨建,不干預(yù)企業(yè)自主經(jīng)營管理決策,。
該放的要有序放開,,該管的也要科學(xué)管好。根據(jù)《實施意見》,,兩類公司要對所出資企業(yè)行使股東權(quán)利,,以出資額為限承擔(dān)有限責(zé)任。誠通通過公司治理渠道履行股東職責(zé),,以參加股東會議,、審核需由股東決定的事項、發(fā)送《管理建議函》或《風(fēng)險提示函》,、保障知情權(quán),、股東審計等方式履行積極有限的股東職責(zé),以求授權(quán)之后“活而不亂”,。國投也同步推行了股權(quán)董事制度,,總部派出董事由兼職改為專職,做實子公司董事會,,確??偛繖?quán)限“放得下”,二級公司“接得住”“行得穩(wěn)”,。
改革攻堅——從管企業(yè)到管資本
科學(xué)界定國資監(jiān)管邊界,,通過授權(quán)讓企業(yè)真正自主經(jīng)營
開展兩類公司試點的初衷,是為了激發(fā)試點企業(yè)的活力,也是為了提升國有資本的效率,,但更重要的,,還是為授權(quán)經(jīng)營體制改革蹚出一條新路來。改革開放以來,,我國基本建立了國有資產(chǎn)出資人代表制度,,保值增值責(zé)任初步得到落實。但是,,現(xiàn)行國資管理體制中政企不分,、政資不分的問題依然存在,國資監(jiān)管還有越位,、缺位,、錯位的現(xiàn)象。對此,,新一輪國企改革提出“以管企業(yè)為主向以管資本為主轉(zhuǎn)變”,,改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制,科學(xué)界定國資監(jiān)管的邊界,,通過授權(quán)讓企業(yè)真正自主經(jīng)營,。這項改革的重要載體就是構(gòu)建國有資本投資、運營主體,,即改組組建兩類公司,。
中國人民大學(xué)國企研究中心研究員李錦認為,今后,,國資監(jiān)管機構(gòu)的指令將主要通過兩類公司以市場化方式往下層層傳導(dǎo),,規(guī)避政府對市場主體的直接干預(yù),促進企業(yè)自主經(jīng)營,。
兩類公司的引入,,改變了原有的國資監(jiān)管框架。根據(jù)《實施意見》,,兩類公司可采取兩種模式,,或由國資監(jiān)管機構(gòu)授予其出資人職責(zé),或由政府直接授予,。按此方案,,未來國有資本將以資本為紐帶,形成權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一的授權(quán)鏈條:第一層是政府或國資監(jiān)管機構(gòu),,第二層是在國家授權(quán)范圍內(nèi)履行出資人職責(zé)的國有獨資公司,,即兩類公司,第三層則是所持股企業(yè),。
要讓新框架真正發(fā)揮實效,,則需更明確地界定三者間的權(quán)責(zé)邊界,。在授權(quán)鏈條上,兩類公司向子企業(yè)授權(quán)的前提是自己手中有相應(yīng)的權(quán)利,,而這些權(quán)利歸根到底又來自國資監(jiān)管機構(gòu)的授權(quán),。“我們在基金管理公司開展了員工持股改革,,對現(xiàn)行國資監(jiān)管體制有所突破,,但國資委允許、支持我們先行先試,。”尚鳴表示,,正是有了國資委的授權(quán),國投基金公司的運作方式才能和市場基本接軌,,管理也才能更科學(xué)更規(guī)范,。
正因如此,國資委對試點央企的授權(quán)力度很大程度上決定著試點的成效,。近年來,,作為國有資產(chǎn)出資人代表,國資委以管資本為主推進職能轉(zhuǎn)變,。2017年,,國資委精簡了43項國資監(jiān)管事項,其中取消26項,、下放9項,、授權(quán)8項,今年又調(diào)整了工資總額報備制度等重大事項管理權(quán),。根據(jù)今年《政府工作報告》,,我國還將“制定出資人監(jiān)管權(quán)責(zé)清單”。在李錦看來,,監(jiān)管權(quán)力清單和責(zé)任清單的確定,,將使監(jiān)管邊界更加清晰,使監(jiān)管者把更多精力放到管資本上來,。
目前,,國企改革已經(jīng)進入了深水區(qū),兩類公司試點也將不斷深化,。“國資委正在結(jié)合實際完善方案,,研究將更多具備條件的央企納入兩類公司試點。”國資委副主任翁杰明表示,,國資委將圍繞企業(yè)核心功能,,在發(fā)展戰(zhàn)略、企業(yè)主業(yè),、用人分配及股權(quán)激勵等方面賦予試點企業(yè)更多自主權(quán),,同時將著力強化事中事后管理,實現(xiàn)放活與管好的有機統(tǒng)一。
今年7月,《關(guān)于推進國有資本投資,、運營公司改革試點的實施意見》(簡稱《實施意見》)出臺,,明確了兩類公司的功能定位、組建方式,、授權(quán)機制,、治理結(jié)構(gòu)、運行模式等,。日前召開的全國國有企業(yè)改革座談會也提出,,要突出抓好改革授權(quán)經(jīng)營體制,推動國有資本投資,、運營公司試點取得實效,。
試點改革效果如何,下一步又該如何深化,?記者就此采訪了多家試點央企和業(yè)內(nèi)專家,。
明確定位——從生產(chǎn)經(jīng)營到運作資本
兩類公司要讓國有資本合理流動、優(yōu)化投向,,提高其配置和運營效率
目前,,大部分央企屬于實體產(chǎn)業(yè)集團。改組組建的兩類公司與其有何區(qū)別呢,?
“以前,,我們是投資控股公司,以實體產(chǎn)業(yè)為主,,項目多集中在重化工業(yè)領(lǐng)域,,有些該退的舍不得退、該進的不敢進,。試點以后,,目標更明確、思想也更解放,,就是要按照市場化的原則‘進退’‘買賣’,。”投資公司試點企業(yè)國投公司改革辦副主任尚鳴說,若將實業(yè)集團比作國民經(jīng)濟的“脊梁”,,那么投資公司更像靈活的“雙手”,,其使命就是通過市場化專業(yè)化運作,優(yōu)化國有資本布局,,推動其向經(jīng)濟“命脈”和民生領(lǐng)域集中,。
優(yōu)化布局,,要求投資公司進退有序,把國有資本配置到最合理的地方去,。
該退的要主動退,。試點之后,國投先后將旗下航運業(yè)務(wù),、煤炭板塊劃轉(zhuǎn),、移交給了其他央企。2012年至2016年,,通過市場化機制退出320多個不符合發(fā)展方向的項目,。
該進的要積極進。國投發(fā)起設(shè)立了國家先進制造產(chǎn)業(yè)投資基金等,,瞄準重點項目,、關(guān)鍵領(lǐng)域進行投資。在新能源領(lǐng)域,,先進制造基金出資15億元領(lǐng)投寧德時代,,帶動了社會資本95億元。作為投資公司試點,,中國五礦也發(fā)起設(shè)立了五礦產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新投資基金,,首期募資115億元,將新材料,、節(jié)能環(huán)保,、高端制造等作為主要投資方向,目前首批項目已啟動,。
與投資公司講控制,、講引領(lǐng)不同,運營公司更加講流動,、講調(diào)整,。專家表示,,過去國有資本流動性較弱,,有時就會產(chǎn)生不良和低效無效資產(chǎn),以及企業(yè)債務(wù)高企,、經(jīng)營困難等問題,,而運營公司則為盤活資產(chǎn)、化解風(fēng)險提供了讓資本“閃轉(zhuǎn)騰挪”的操作平臺,。
2016年9月,,運營公司試點企業(yè)中國誠通牽頭設(shè)立了總規(guī)模達3500億元的中國國有企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整基金(“國調(diào)基金”)。截至今年8月底,,國調(diào)基金累計簽約金額787億元,,交割金額500億元,,超過九成資金投向了國企,助力國航,、電建等央企結(jié)構(gòu)調(diào)整,,幫助中船重工、中國一重等改革脫困,,還參與了中國聯(lián)通等企業(yè)的混改,。發(fā)揮基金引導(dǎo)帶動作用的同時,誠通還擔(dān)負起化解重大風(fēng)險的使命——先后托管中冶紙業(yè),、中國鐵物,,創(chuàng)新方式盤活資產(chǎn),解決了共計近600億元的金融債務(wù)問題,。
試點中,,兩類公司眉目漸清,《實施意見》更是對其定位予以明確:與在主業(yè)范圍內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的企業(yè)集團不同,,兩類公司并不從事具體的生產(chǎn)經(jīng)營,,而是國有資本市場化運作的專業(yè)平臺,作用是促進國有資本合理流動,,優(yōu)化國有資本投向,,提高國有資本配置和運營效率。
同時,,二者主要目標各有側(cè)重——投資公司要服務(wù)國家戰(zhàn)略,、優(yōu)化國有資本布局、提升產(chǎn)業(yè)競爭力,,以對戰(zhàn)略性核心業(yè)務(wù)控股為主,;運營公司則要提升國有資本運營效率、提高國有資本回報,,以財務(wù)性持股為主,。未來,中央企業(yè)將主要分為實體產(chǎn)業(yè)集團,、投資公司和運營公司這三種類型,。
釋放活力——從管得過細到放管結(jié)合
兩類公司以資本為紐帶向下授權(quán)、規(guī)范管理,,讓子企業(yè)釋放出更多活力
定位,、功能、目標變了,,企業(yè)的管控模式也需相應(yīng)改變,。實體產(chǎn)業(yè)集團以產(chǎn)業(yè)為紐帶,對所屬企業(yè)的管理有時具有行政性色彩,;而不管生產(chǎn)經(jīng)營,、專事資本運作的兩類公司則要以資本為紐帶,,以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ),對所持股企業(yè)按照規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)管理,。
“過去,,國投決策權(quán)多集中在總部,對子公司管得過多過細,,有時一個投資項目的流程得走一個月,,以致錯過最佳投資契機。今后我們要投資戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè),,總部不可能對那么多新產(chǎn)業(yè)事必躬親,,最好的辦法就是向下授權(quán),讓聽得見‘炮聲’的人沖在第一線,。”尚鳴告訴記者,,為此國投將子公司分為充分授權(quán)、部分授權(quán),、優(yōu)化管理三類進行分類授權(quán),。
在國投電力、國投高新兩家子企業(yè),,國投實施了“充分授權(quán)”,,除個別事項外,將投資決策,、自主經(jīng)營,、選人用人、薪酬分配等70多個事項“應(yīng)放全放”,。國投電力董事長胡剛表示,,“現(xiàn)在,我們的責(zé)任重了,,依賴心理也弱了,,決策速度大幅提升,多年沒有進展的海外業(yè)務(wù)也取得了突破,。”
“管資本的關(guān)鍵,,是要把運營公司與所出資企業(yè)的權(quán)利邊界劃得更清楚一些。”中國誠通董事長馬正武表示,,誠通對所出資企業(yè)取消了上下級管理關(guān)系,,不干預(yù)企業(yè)自主經(jīng)營活動,,“要更關(guān)注整體表現(xiàn)和股東回報,,而非具體經(jīng)營細節(jié),讓所出資企業(yè)更具活力,。”誠通還探索實施了“負面清單”管理,,鼓勵所出資企業(yè)探索員工持股,、落實董事會職權(quán)、市場化選聘經(jīng)理人等改革,。
試點中,,不少企業(yè)按照“小總部、大產(chǎn)業(yè)”的原則界定總部與子公司的權(quán)責(zé)界限,,推動投資運營權(quán)利上移,、產(chǎn)業(yè)經(jīng)營職能下沉,讓子企業(yè)真正成為獨立市場主體,、釋放出更多活力,。在中國五礦,總部一級職能管理部門被壓縮為14個,,重點管戰(zhàn)略,、干部、回報,、監(jiān)督,、黨建,不干預(yù)企業(yè)自主經(jīng)營管理決策,。
該放的要有序放開,,該管的也要科學(xué)管好。根據(jù)《實施意見》,,兩類公司要對所出資企業(yè)行使股東權(quán)利,,以出資額為限承擔(dān)有限責(zé)任。誠通通過公司治理渠道履行股東職責(zé),,以參加股東會議,、審核需由股東決定的事項、發(fā)送《管理建議函》或《風(fēng)險提示函》,、保障知情權(quán),、股東審計等方式履行積極有限的股東職責(zé),以求授權(quán)之后“活而不亂”,。國投也同步推行了股權(quán)董事制度,,總部派出董事由兼職改為專職,做實子公司董事會,,確??偛繖?quán)限“放得下”,二級公司“接得住”“行得穩(wěn)”,。
改革攻堅——從管企業(yè)到管資本
科學(xué)界定國資監(jiān)管邊界,,通過授權(quán)讓企業(yè)真正自主經(jīng)營
開展兩類公司試點的初衷,是為了激發(fā)試點企業(yè)的活力,也是為了提升國有資本的效率,,但更重要的,,還是為授權(quán)經(jīng)營體制改革蹚出一條新路來。改革開放以來,,我國基本建立了國有資產(chǎn)出資人代表制度,,保值增值責(zé)任初步得到落實。但是,,現(xiàn)行國資管理體制中政企不分,、政資不分的問題依然存在,國資監(jiān)管還有越位,、缺位,、錯位的現(xiàn)象。對此,,新一輪國企改革提出“以管企業(yè)為主向以管資本為主轉(zhuǎn)變”,,改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制,科學(xué)界定國資監(jiān)管的邊界,,通過授權(quán)讓企業(yè)真正自主經(jīng)營,。這項改革的重要載體就是構(gòu)建國有資本投資、運營主體,,即改組組建兩類公司,。
中國人民大學(xué)國企研究中心研究員李錦認為,今后,,國資監(jiān)管機構(gòu)的指令將主要通過兩類公司以市場化方式往下層層傳導(dǎo),,規(guī)避政府對市場主體的直接干預(yù),促進企業(yè)自主經(jīng)營,。
兩類公司的引入,,改變了原有的國資監(jiān)管框架。根據(jù)《實施意見》,,兩類公司可采取兩種模式,,或由國資監(jiān)管機構(gòu)授予其出資人職責(zé),或由政府直接授予,。按此方案,,未來國有資本將以資本為紐帶,形成權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一的授權(quán)鏈條:第一層是政府或國資監(jiān)管機構(gòu),,第二層是在國家授權(quán)范圍內(nèi)履行出資人職責(zé)的國有獨資公司,,即兩類公司,第三層則是所持股企業(yè),。
要讓新框架真正發(fā)揮實效,,則需更明確地界定三者間的權(quán)責(zé)邊界,。在授權(quán)鏈條上,兩類公司向子企業(yè)授權(quán)的前提是自己手中有相應(yīng)的權(quán)利,,而這些權(quán)利歸根到底又來自國資監(jiān)管機構(gòu)的授權(quán),。“我們在基金管理公司開展了員工持股改革,,對現(xiàn)行國資監(jiān)管體制有所突破,,但國資委允許、支持我們先行先試,。”尚鳴表示,,正是有了國資委的授權(quán),國投基金公司的運作方式才能和市場基本接軌,,管理也才能更科學(xué)更規(guī)范,。
正因如此,國資委對試點央企的授權(quán)力度很大程度上決定著試點的成效,。近年來,,作為國有資產(chǎn)出資人代表,國資委以管資本為主推進職能轉(zhuǎn)變,。2017年,,國資委精簡了43項國資監(jiān)管事項,其中取消26項,、下放9項,、授權(quán)8項,今年又調(diào)整了工資總額報備制度等重大事項管理權(quán),。根據(jù)今年《政府工作報告》,,我國還將“制定出資人監(jiān)管權(quán)責(zé)清單”。在李錦看來,,監(jiān)管權(quán)力清單和責(zé)任清單的確定,,將使監(jiān)管邊界更加清晰,使監(jiān)管者把更多精力放到管資本上來,。
目前,,國企改革已經(jīng)進入了深水區(qū),兩類公司試點也將不斷深化,。“國資委正在結(jié)合實際完善方案,,研究將更多具備條件的央企納入兩類公司試點。”國資委副主任翁杰明表示,,國資委將圍繞企業(yè)核心功能,,在發(fā)展戰(zhàn)略、企業(yè)主業(yè),、用人分配及股權(quán)激勵等方面賦予試點企業(yè)更多自主權(quán),,同時將著力強化事中事后管理,實現(xiàn)放活與管好的有機統(tǒng)一。