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糾結(jié)于品種細(xì)節(jié)、不相信“理性經(jīng)濟人”的自我修復(fù)功能,、對差價補貼額度底氣不足,、擔(dān)心新政策實施會令臨儲政策負(fù)面效應(yīng)擴大？
政策具有里程碑式的意義
目標(biāo)價格釋義
目標(biāo)價格政策是在市場形成農(nóng)產(chǎn)品價格的基礎(chǔ)上,，通過差價補貼保護(hù)生產(chǎn)者利益的一項農(nóng)業(yè)支持政策,。
實行棉花目標(biāo)價格政策后，取消臨時收儲政策,，生產(chǎn)者按市場價格出售棉花,。當(dāng)市場價格低于目標(biāo)價格時，國家根據(jù)目標(biāo)價格與市場價格的差價和種植面積,、產(chǎn)量,、銷量等因素，對試點地區(qū)生產(chǎn)者給予補貼,，而當(dāng)市場價格高于目標(biāo)價格時,，國家不發(fā)放補貼。
具體補貼發(fā)放辦法由試點地區(qū)制定,，并向社會公布,。目標(biāo)價格按照生產(chǎn)成本加基本收益確定。
2014年4月初,，國家發(fā)展改革委,、財政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布2014年棉花目標(biāo)價格,，每噸為19800元,。
通過以上表述，目標(biāo)價格政策試點推出的最基本,、最關(guān)鍵原則是要進(jìn)行市場化,。而市場化的設(shè)計，主要涵蓋了三個變量約束條件，即目標(biāo)價格,、市場價格和差價補貼,。其中，目標(biāo)價格為固定量,，市場價格,、補貼金額為相互制約的變量因素。
目標(biāo)價格政策利于我國第一產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展
從小處著眼,，連續(xù)實行3年的棉花臨儲政策弊大于利，難以為繼,。2011年以來,，國家實行的棉花臨時收儲政策，對穩(wěn)定國內(nèi)棉花生產(chǎn),、保護(hù)農(nóng)民利益發(fā)揮了重要作用,，但隨著國際市場價格的持續(xù)走低，棉花進(jìn)口成本大幅低于臨時收儲價格的矛盾日益突出,，國家財政壓力不斷增強,，滋生關(guān)聯(lián)利益方尋租行為，下游產(chǎn)業(yè)遭遇高原料成本制約,，國際競爭能力急劇弱化,，市場主體性活力銳減，市場機制凸顯倒退,，整個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展陷入前所未有的困境,。基于此,，倒逼國家必須在新的市場形勢下,，探討市場化的棉花調(diào)控政策。
從大處著眼,，目標(biāo)價格政策為整個農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格等市場化政策改革“打前站”,。目前，包括棉花在內(nèi),，國家在白糖,、大豆，菜籽以及糧食上都實行了敞開臨儲,、最低收購保護(hù)價等儲備政策,。連續(xù)幾年，國內(nèi)價格高于國際價格,，國儲壓力不斷增強,，市場化元素弱化，國家大量財政資金被占用，相對的是,，通過國際商業(yè)貿(mào)易,，大量補貼資金由國際農(nóng)產(chǎn)品種植者以及國際下游企業(yè)攫取，收儲政策的負(fù)面影響開始顯現(xiàn),。
棉花目標(biāo)價格政策作為試點,，順利推出的話，不僅對棉花一個品種,，對于其他的經(jīng)濟作物,，甚至糧食作物，都具有里程碑式的意義,。因此,，這“第一炮”必須打響，絕不能稀里糊涂地推出,。如達(dá)不到形成市場化定價的政策本意,，會帶來嚴(yán)重后果，到最后甚至不排除會陷入否定目標(biāo)價格政策本身的尷尬境地,。
因此,，消除各種利益集團(tuán)的阻力，摒棄具體品種的細(xì)枝末節(jié),，完全按照市場化思路,，推出棉花目標(biāo)價格改革政策，并試點成功,，最終總結(jié)出一套固定的模式(或機制,、范本)，對我國整個第一產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展,，具有十分重要的意義,。
制約細(xì)則出臺的因素分析
政策制定的高度不夠，糾結(jié)于品種細(xì)節(jié)
對于此次的棉花目標(biāo)價格政策,，決策者應(yīng)該高屋建瓴,，從整個農(nóng)產(chǎn)品，甚至從農(nóng)業(yè)穩(wěn)定戰(zhàn)略的高度去考慮,，不應(yīng)過分糾纏于品種細(xì)節(jié),。
事實上，所有品種都有特殊性,，最關(guān)鍵的是要把共性的東西,，包括核心要素、監(jiān)管制度,、法律制度(懲罰成本)設(shè)計好,，維護(hù)其權(quán)威性,，并嚴(yán)格按照三公原則進(jìn)行公示。而具體的細(xì)節(jié)交由相對獨立方去制定發(fā)布,，接受社會監(jiān)督,。最終，總結(jié)模式經(jīng)驗,，并逐步完善推廣,。
不相信市場主體“經(jīng)濟人”的自我修復(fù)功能
目前，我國已形成了較為完善的市場經(jīng)濟體制,。雖然口頭上強調(diào)市場作用,、尊重市場主體，但一到具體的政策,，決策層總是擔(dān)心市場參與者聯(lián)合勾結(jié),，進(jìn)而對市場主體，也即是“理性經(jīng)濟人”的自我修復(fù)功能心生懷疑,，導(dǎo)致經(jīng)常大包大攬，事無巨細(xì),，到最后深陷細(xì)節(jié)之中,，忘記了制定政策最大的初衷(市場化)。
事實上,，此次目標(biāo)價格政策制定,，決策層最擔(dān)心的也是棉農(nóng)和軋花廠聯(lián)合欺騙，獲取財政補貼資金,。仔細(xì)分析,，棉農(nóng)和軋花廠聯(lián)合，瞞報低價,，無疑將壓低國際,、國內(nèi)市場價格。我國的下游紡織產(chǎn)業(yè)反而會從中受益,。這對國家而言,，未嘗不是好事，畢竟產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)上下游都是自己的“孩子”,。不過,，長期而言，軋花廠顯然會從較低的皮棉銷售價格中受損,。
新疆南北疆面積廣袤,，棉農(nóng)與軋花廠很難聯(lián)合，形成合力,。同時,，設(shè)置較長的樣本時間周期,，按照平均價格來給予補貼，對于棉農(nóng)而言,，賣得再低,，也只能拿平均價的補貼。因此,，與其冒著違法風(fēng)險,，還不如選擇對自己最有利的行為——完全按照市場規(guī)則走。另外,，上述情況,，由于有了監(jiān)督監(jiān)察機制和法律法規(guī)的懲罰成本，市場參與方也不會鋌而走險,。
對三大變量的差價補貼額度底氣不足
處于對“理性經(jīng)紀(jì)人”的擔(dān)心,，政策會有意無意地設(shè)定一個最高補貼限度。我們在前文提到,，目標(biāo)價格政策中有三個可變因素,，一般情況下，目標(biāo)價格會提前固定,，如果把差價補貼金額也固定,，自然變量中的“市場價格”也會固定下來，那么就不存在真正的市場化價格了,。最終必然導(dǎo)致政策從一個死胡同鉆進(jìn)另一個死胡同,。其實我們簡單地用"Z=X+Y"公式分析，不論X,、Y,，還是Z，只要兩個確定,，第三個變量自然就確定了,。
政府對農(nóng)產(chǎn)品市場價格的支持、直接支付以及其他形式的保護(hù),，如對糧食等農(nóng)產(chǎn)品提供的價格,、出口或其他形式的補貼，通常會對產(chǎn)出結(jié)構(gòu)和農(nóng)產(chǎn)品市場造成直接明顯的扭曲性影響,，這一般被稱為“黃箱政策”,，WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議不贊同“黃箱政策”。我國已加入了WTO,，“黃箱政策”受到限制,。對于新疆地方軋花廠，尤其是兵團(tuán)而言,，簡單地對補貼額度設(shè)限,，將給籽棉加工成皮棉的銷售自動設(shè)置了對應(yīng)的銷售價格,，否則低于這個價格銷售，虧損將不可避免,。因此,，兵團(tuán)作為經(jīng)營特殊主體，國家的確需要想辦法通過其他途徑進(jìn)行補償,。
擔(dān)心新政策實施會令臨儲政策的負(fù)面效應(yīng)擴大
從國家層面來講,，最應(yīng)該做的是暫時將目前1300多萬噸國儲棉的持倉成本與損失擱置一邊，摒棄“持倉成本”的概念,，單純圍繞棉花政策市場化,、行業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展設(shè)計政策。這個持倉成本乍聽數(shù)目不小,，但和能夠換來我國棉花產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定健康發(fā)展相比,，就算損失一些，也會是值得的,。我們的建議是,，在制定出臺這個政策時，決策層必須學(xué)會算大賬,，而不能固守原來的老思想,，被小賬困擾，跳不出這個怪圈,。
新疆地方軋花廠，或者說兵團(tuán),，作為特殊地域與體制下的企業(yè),，重要性有目共睹。但從中國長遠(yuǎn)發(fā)展看,，依靠體制或者政策,，躺在國家懷抱里去掙錢變得日益困難，他們也應(yīng)該接受市場化的現(xiàn)實,。國家可以通過特殊補貼,、每年賬務(wù)核銷等方式來進(jìn)行過渡性的政策支持。這也是完全可以實現(xiàn)的,。
另外,，政策制定的參與方，包括中儲棉,、交易市場等,，同樣是利益相關(guān)方，在建言政策時,，一定要站在國家整體利益角度,，站在保護(hù)種植者的角度,，站在棉花產(chǎn)業(yè)鏈持續(xù)健康發(fā)展的角度，否則市場化進(jìn)程舉步維艱,。
當(dāng)前環(huán)境下的六大建議
市場價格,、補貼額度完全由市場決定
在政策制定的原則性上，務(wù)必給市場明確信號：目標(biāo)價格固定,，種植成本加基本收益每年要通過不同渠道,，進(jìn)行綜合客觀的動態(tài)評定，補貼額度則隨收購公示期間的市場價格而定,。
若提前固定了補貼額度,，相當(dāng)于市場價格也基本確定，政策最大的初衷——發(fā)揮市場在棉花定價和資源配置中的決定性作用將成為空談,，勢必再次陷入政策調(diào)控的死胡同之中,。
按照三公原則公示核心指標(biāo)
目標(biāo)價格指的是皮棉價格，從籽棉收購價格到皮棉價格,，涉及的重要參數(shù)指標(biāo),、時間選取周期等，必須科學(xué)合理且唯一,，確定其權(quán)威性,，并進(jìn)行行業(yè)公示，接受各方監(jiān)督,。
具體來看,，比如衣分率統(tǒng)一設(shè)定為40%，損耗為2%,，加工費為1000元/噸,，這些指標(biāo)由于加工主體與采摘方式不同，存在一定差異,，但出臺的公示一定是基于平均水平的考慮,。另外，要強調(diào)執(zhí)行操作的簡單化,，不要有太多的指標(biāo)等級差,，避免籽棉價格到皮棉價格折算過程中存在的虛假現(xiàn)象。
另外,，市場價格的公示與取樣周期,，不應(yīng)該簡單地局限在10—12月，可以考慮延長時間,，從當(dāng)年10月到第二年3月,，用6個月時間來選取更多指標(biāo)樣本，使平均價更合理,，讓棉農(nóng)有更多的銷售時間,，避免棉農(nóng)和軋花廠之間由于勢力懸殊造成的短期操縱情況,。
還有，一定要直接將補貼資金發(fā)到棉農(nóng)手中,，不能由任何的中間環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)交,，最大程度保障補貼款切實發(fā)放到位，保護(hù)棉農(nóng)利益,，實現(xiàn)目標(biāo)價格補貼最大的初衷,。
做好監(jiān)督監(jiān)察工作
第一，高規(guī)格成立巡視組,，監(jiān)察收購環(huán)節(jié)和數(shù)據(jù)取樣環(huán)節(jié),。
國家層面成立聯(lián)合工作小組，加強對“籽棉交售,、軋花廠收購加工,、倉庫倉儲、公證檢驗”等各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督,。并對面積,、產(chǎn)量數(shù)據(jù)的取樣和報送，以及核算的公正性,、客觀性進(jìn)行審查,，嚴(yán)厲打擊利益關(guān)聯(lián)及輸送、騙取國家財政資金的行為,。
該工作小組必須被賦予較高的權(quán)力與地位,，服務(wù)于將來的我國農(nóng)產(chǎn)品政策市場化改革試點。
第二,，制定相關(guān)法律法規(guī),，提高懲罰成本。
除了監(jiān)督監(jiān)察外,，必須從維護(hù)我國整個農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)政策市場化調(diào)整的角度出發(fā),，制定相關(guān)的法律法規(guī),，提高懲罰成本,，對出現(xiàn)的不良行為，通過法律的手段,，進(jìn)行相關(guān)的經(jīng)濟及刑事追責(zé),。
細(xì)則由相關(guān)試點品種、相關(guān)試點地區(qū)協(xié)助制定
目標(biāo)價格政策的具體實施辦法,，可交由試點品種的試點地區(qū)來制定,。
試點地區(qū)在制定過程中，必須嚴(yán)格遵循且維護(hù)中央的權(quán)威性,，從中央政府角度出發(fā),，不能受任何利益集團(tuán)的干擾,。
提供配套的市場化工具平臺，實施好政策改革
在利用目標(biāo)價格政策保護(hù)最上端種植者利益的同時,，還要通過大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險市場,，發(fā)展規(guī)模化的棉花種植專業(yè)戶,、合作社及農(nóng)場,，認(rèn)真培育好農(nóng)產(chǎn)品(棉花)期貨及期權(quán)市場交易平臺，鼓勵市場主體主動利用這些市場手段進(jìn)行風(fēng)險規(guī)避,，提高抗風(fēng)險能力,，達(dá)到政策最好的實施效果。
拋儲政策進(jìn)一步標(biāo)準(zhǔn)化,、可預(yù)期化
對于國家目前儲備庫的千萬噸資源,，在實施目標(biāo)價格政策過程中，還要發(fā)揮好對市場供需的調(diào)節(jié)作用,，盡量制定出市場可預(yù)期的,、與棉花資源階段性供需關(guān)聯(lián)的棉花政策，打破簡單的企業(yè)呼吁——部門臨時召開會議——一事一議的拋儲政策,，給市場各方一個穩(wěn)定的預(yù)期與參考,。
例如，在棉花年度實施目標(biāo)價格政策期間,，國家可根據(jù)皮棉市場現(xiàn)貨價格(通過跟蹤CNCOTTON或CCINDEX價格指數(shù))高出公示期間平均籽棉收購成本的幅度以及連續(xù)天數(shù),，自動啟動拋儲的熔斷機制。給予貿(mào)易商,、下游紡織消費企業(yè)等產(chǎn)業(yè)鏈各方穩(wěn)定的預(yù)期,。(作者單位：DSW)
