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糾結(jié)于品種細(xì)節(jié),、不相信“理性經(jīng)濟(jì)人”的自我修復(fù)功能,、對差價(jià)補(bǔ)貼額度底氣不足、擔(dān)心新政策實(shí)施會(huì)令臨儲政策負(fù)面效應(yīng)擴(kuò)大,？
政策具有里程碑式的意義
目標(biāo)價(jià)格釋義
目標(biāo)價(jià)格政策是在市場形成農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的基礎(chǔ)上,，通過差價(jià)補(bǔ)貼保護(hù)生產(chǎn)者利益的一項(xiàng)農(nóng)業(yè)支持政策。
實(shí)行棉花目標(biāo)價(jià)格政策后,，取消臨時(shí)收儲政策,，生產(chǎn)者按市場價(jià)格出售棉花。當(dāng)市場價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時(shí),，國家根據(jù)目標(biāo)價(jià)格與市場價(jià)格的差價(jià)和種植面積,、產(chǎn)量、銷量等因素,，對試點(diǎn)地區(qū)生產(chǎn)者給予補(bǔ)貼,，而當(dāng)市場價(jià)格高于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，國家不發(fā)放補(bǔ)貼,。
具體補(bǔ)貼發(fā)放辦法由試點(diǎn)地區(qū)制定,，并向社會(huì)公布。目標(biāo)價(jià)格按照生產(chǎn)成本加基本收益確定,。
2014年4月初,，國家發(fā)展改革委、財(cái)政部,、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布2014年棉花目標(biāo)價(jià)格,，每噸為19800元。
通過以上表述,，目標(biāo)價(jià)格政策試點(diǎn)推出的最基本,、最關(guān)鍵原則是要進(jìn)行市場化。而市場化的設(shè)計(jì),，主要涵蓋了三個(gè)變量約束條件，即目標(biāo)價(jià)格,、市場價(jià)格和差價(jià)補(bǔ)貼,。其中，目標(biāo)價(jià)格為固定量,，市場價(jià)格,、補(bǔ)貼金額為相互制約的變量因素。
目標(biāo)價(jià)格政策利于我國第一產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展
從小處著眼,，連續(xù)實(shí)行3年的棉花臨儲政策弊大于利,，難以為繼。2011年以來,，國家實(shí)行的棉花臨時(shí)收儲政策,，對穩(wěn)定國內(nèi)棉花生產(chǎn),、保護(hù)農(nóng)民利益發(fā)揮了重要作用，但隨著國際市場價(jià)格的持續(xù)走低,，棉花進(jìn)口成本大幅低于臨時(shí)收儲價(jià)格的矛盾日益突出,，國家財(cái)政壓力不斷增強(qiáng)，滋生關(guān)聯(lián)利益方尋租行為,，下游產(chǎn)業(yè)遭遇高原料成本制約,，國際競爭能力急劇弱化，市場主體性活力銳減,，市場機(jī)制凸顯倒退,，整個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展陷入前所未有的困境?；诖?，倒逼國家必須在新的市場形勢下，探討市場化的棉花調(diào)控政策,。
從大處著眼,，目標(biāo)價(jià)格政策為整個(gè)農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格等市場化政策改革“打前站”。目前,，包括棉花在內(nèi),，國家在白糖、大豆,，菜籽以及糧食上都實(shí)行了敞開臨儲,、最低收購保護(hù)價(jià)等儲備政策。連續(xù)幾年,，國內(nèi)價(jià)格高于國際價(jià)格,，國儲壓力不斷增強(qiáng)，市場化元素弱化,，國家大量財(cái)政資金被占用,，相對的是，通過國際商業(yè)貿(mào)易,，大量補(bǔ)貼資金由國際農(nóng)產(chǎn)品種植者以及國際下游企業(yè)攫取,，收儲政策的負(fù)面影響開始顯現(xiàn)。
棉花目標(biāo)價(jià)格政策作為試點(diǎn),，順利推出的話,，不僅對棉花一個(gè)品種，對于其他的經(jīng)濟(jì)作物,，甚至糧食作物,，都具有里程碑式的意義。因此,，這“第一炮”必須打響,，絕不能稀里糊涂地推出,。如達(dá)不到形成市場化定價(jià)的政策本意，會(huì)帶來嚴(yán)重后果,，到最后甚至不排除會(huì)陷入否定目標(biāo)價(jià)格政策本身的尷尬境地,。
因此，消除各種利益集團(tuán)的阻力,，摒棄具體品種的細(xì)枝末節(jié),，完全按照市場化思路，推出棉花目標(biāo)價(jià)格改革政策,，并試點(diǎn)成功,，最終總結(jié)出一套固定的模式(或機(jī)制、范本),，對我國整個(gè)第一產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展,，具有十分重要的意義。
制約細(xì)則出臺的因素分析
政策制定的高度不夠,，糾結(jié)于品種細(xì)節(jié)
對于此次的棉花目標(biāo)價(jià)格政策,，決策者應(yīng)該高屋建瓴，從整個(gè)農(nóng)產(chǎn)品,，甚至從農(nóng)業(yè)穩(wěn)定戰(zhàn)略的高度去考慮,，不應(yīng)過分糾纏于品種細(xì)節(jié)。
事實(shí)上,，所有品種都有特殊性,，最關(guān)鍵的是要把共性的東西，包括核心要素,、監(jiān)管制度,、法律制度(懲罰成本)設(shè)計(jì)好，維護(hù)其權(quán)威性,，并嚴(yán)格按照三公原則進(jìn)行公示,。而具體的細(xì)節(jié)交由相對獨(dú)立方去制定發(fā)布，接受社會(huì)監(jiān)督,。最終,，總結(jié)模式經(jīng)驗(yàn)，并逐步完善推廣,。
不相信市場主體“經(jīng)濟(jì)人”的自我修復(fù)功能
目前，我國已形成了較為完善的市場經(jīng)濟(jì)體制,。雖然口頭上強(qiáng)調(diào)市場作用,、尊重市場主體，但一到具體的政策,，決策層總是擔(dān)心市場參與者聯(lián)合勾結(jié),，進(jìn)而對市場主體,，也即是“理性經(jīng)濟(jì)人”的自我修復(fù)功能心生懷疑，導(dǎo)致經(jīng)常大包大攬,，事無巨細(xì),，到最后深陷細(xì)節(jié)之中，忘記了制定政策最大的初衷(市場化),。
事實(shí)上,，此次目標(biāo)價(jià)格政策制定，決策層最擔(dān)心的也是棉農(nóng)和軋花廠聯(lián)合欺騙,，獲取財(cái)政補(bǔ)貼資金,。仔細(xì)分析，棉農(nóng)和軋花廠聯(lián)合,，瞞報(bào)低價(jià),，無疑將壓低國際、國內(nèi)市場價(jià)格,。我國的下游紡織產(chǎn)業(yè)反而會(huì)從中受益,。這對國家而言，未嘗不是好事,，畢竟產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)上下游都是自己的“孩子”,。不過，長期而言,，軋花廠顯然會(huì)從較低的皮棉銷售價(jià)格中受損,。
新疆南北疆面積廣袤，棉農(nóng)與軋花廠很難聯(lián)合,，形成合力,。同時(shí)，設(shè)置較長的樣本時(shí)間周期,，按照平均價(jià)格來給予補(bǔ)貼,，對于棉農(nóng)而言，賣得再低,，也只能拿平均價(jià)的補(bǔ)貼,。因此，與其冒著違法風(fēng)險(xiǎn),，還不如選擇對自己最有利的行為——完全按照市場規(guī)則走,。另外，上述情況,，由于有了監(jiān)督監(jiān)察機(jī)制和法律法規(guī)的懲罰成本,，市場參與方也不會(huì)鋌而走險(xiǎn)。
對三大變量的差價(jià)補(bǔ)貼額度底氣不足
處于對“理性經(jīng)紀(jì)人”的擔(dān)心，政策會(huì)有意無意地設(shè)定一個(gè)最高補(bǔ)貼限度,。我們在前文提到,，目標(biāo)價(jià)格政策中有三個(gè)可變因素，一般情況下,，目標(biāo)價(jià)格會(huì)提前固定,，如果把差價(jià)補(bǔ)貼金額也固定，自然變量中的“市場價(jià)格”也會(huì)固定下來,，那么就不存在真正的市場化價(jià)格了,。最終必然導(dǎo)致政策從一個(gè)死胡同鉆進(jìn)另一個(gè)死胡同。其實(shí)我們簡單地用"Z=X+Y"公式分析,，不論X,、Y，還是Z,，只要兩個(gè)確定,，第三個(gè)變量自然就確定了。
政府對農(nóng)產(chǎn)品市場價(jià)格的支持,、直接支付以及其他形式的保護(hù),，如對糧食等農(nóng)產(chǎn)品提供的價(jià)格、出口或其他形式的補(bǔ)貼,，通常會(huì)對產(chǎn)出結(jié)構(gòu)和農(nóng)產(chǎn)品市場造成直接明顯的扭曲性影響,，這一般被稱為“黃箱政策”，WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議不贊同“黃箱政策”,。我國已加入了WTO,，“黃箱政策”受到限制。對于新疆地方軋花廠,，尤其是兵團(tuán)而言,，簡單地對補(bǔ)貼額度設(shè)限，將給籽棉加工成皮棉的銷售自動(dòng)設(shè)置了對應(yīng)的銷售價(jià)格,，否則低于這個(gè)價(jià)格銷售,，虧損將不可避免。因此,，兵團(tuán)作為經(jīng)營特殊主體,，國家的確需要想辦法通過其他途徑進(jìn)行補(bǔ)償。
擔(dān)心新政策實(shí)施會(huì)令臨儲政策的負(fù)面效應(yīng)擴(kuò)大
從國家層面來講,，最應(yīng)該做的是暫時(shí)將目前1300多萬噸國儲棉的持倉成本與損失擱置一邊,，摒棄“持倉成本”的概念，單純圍繞棉花政策市場化,、行業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展設(shè)計(jì)政策,。這個(gè)持倉成本乍聽數(shù)目不小,，但和能夠換來我國棉花產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定健康發(fā)展相比，就算損失一些,，也會(huì)是值得的。我們的建議是,，在制定出臺這個(gè)政策時(shí),，決策層必須學(xué)會(huì)算大賬，而不能固守原來的老思想,，被小賬困擾,，跳不出這個(gè)怪圈。
新疆地方軋花廠,，或者說兵團(tuán),，作為特殊地域與體制下的企業(yè)，重要性有目共睹,。但從中國長遠(yuǎn)發(fā)展看,，依靠體制或者政策，躺在國家懷抱里去掙錢變得日益困難,，他們也應(yīng)該接受市場化的現(xiàn)實(shí),。國家可以通過特殊補(bǔ)貼、每年賬務(wù)核銷等方式來進(jìn)行過渡性的政策支持,。這也是完全可以實(shí)現(xiàn)的,。
另外，政策制定的參與方,，包括中儲棉,、交易市場等，同樣是利益相關(guān)方,，在建言政策時(shí),，一定要站在國家整體利益角度，站在保護(hù)種植者的角度,，站在棉花產(chǎn)業(yè)鏈持續(xù)健康發(fā)展的角度,，否則市場化進(jìn)程舉步維艱。
當(dāng)前環(huán)境下的六大建議
市場價(jià)格,、補(bǔ)貼額度完全由市場決定
在政策制定的原則性上,，務(wù)必給市場明確信號：目標(biāo)價(jià)格固定，種植成本加基本收益每年要通過不同渠道,，進(jìn)行綜合客觀的動(dòng)態(tài)評定,，補(bǔ)貼額度則隨收購公示期間的市場價(jià)格而定。
若提前固定了補(bǔ)貼額度,，相當(dāng)于市場價(jià)格也基本確定,，政策最大的初衷——發(fā)揮市場在棉花定價(jià)和資源配置中的決定性作用將成為空談，勢必再次陷入政策調(diào)控的死胡同之中。
按照三公原則公示核心指標(biāo)
目標(biāo)價(jià)格指的是皮棉價(jià)格,，從籽棉收購價(jià)格到皮棉價(jià)格,，涉及的重要參數(shù)指標(biāo)、時(shí)間選取周期等,，必須科學(xué)合理且唯一,，確定其權(quán)威性，并進(jìn)行行業(yè)公示,，接受各方監(jiān)督,。
具體來看，比如衣分率統(tǒng)一設(shè)定為40%,，損耗為2%,，加工費(fèi)為1000元/噸，這些指標(biāo)由于加工主體與采摘方式不同,，存在一定差異,，但出臺的公示一定是基于平均水平的考慮。另外,，要強(qiáng)調(diào)執(zhí)行操作的簡單化,，不要有太多的指標(biāo)等級差，避免籽棉價(jià)格到皮棉價(jià)格折算過程中存在的虛假現(xiàn)象,。
另外,，市場價(jià)格的公示與取樣周期，不應(yīng)該簡單地局限在10—12月,，可以考慮延長時(shí)間,，從當(dāng)年10月到第二年3月，用6個(gè)月時(shí)間來選取更多指標(biāo)樣本,，使平均價(jià)更合理,，讓棉農(nóng)有更多的銷售時(shí)間，避免棉農(nóng)和軋花廠之間由于勢力懸殊造成的短期操縱情況,。
還有,，一定要直接將補(bǔ)貼資金發(fā)到棉農(nóng)手中，不能由任何的中間環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)交,，最大程度保障補(bǔ)貼款切實(shí)發(fā)放到位,，保護(hù)棉農(nóng)利益，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼最大的初衷,。
做好監(jiān)督監(jiān)察工作
第一,，高規(guī)格成立巡視組，監(jiān)察收購環(huán)節(jié)和數(shù)據(jù)取樣環(huán)節(jié),。
國家層面成立聯(lián)合工作小組,，加強(qiáng)對“籽棉交售,、軋花廠收購加工、倉庫倉儲,、公證檢驗(yàn)”等各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督,。并對面積、產(chǎn)量數(shù)據(jù)的取樣和報(bào)送,，以及核算的公正性,、客觀性進(jìn)行審查，嚴(yán)厲打擊利益關(guān)聯(lián)及輸送,、騙取國家財(cái)政資金的行為。
該工作小組必須被賦予較高的權(quán)力與地位,，服務(wù)于將來的我國農(nóng)產(chǎn)品政策市場化改革試點(diǎn),。
第二，制定相關(guān)法律法規(guī),，提高懲罰成本,。
除了監(jiān)督監(jiān)察外，必須從維護(hù)我國整個(gè)農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)政策市場化調(diào)整的角度出發(fā),，制定相關(guān)的法律法規(guī),，提高懲罰成本，對出現(xiàn)的不良行為,，通過法律的手段,，進(jìn)行相關(guān)的經(jīng)濟(jì)及刑事追責(zé)。
細(xì)則由相關(guān)試點(diǎn)品種,、相關(guān)試點(diǎn)地區(qū)協(xié)助制定
目標(biāo)價(jià)格政策的具體實(shí)施辦法,，可交由試點(diǎn)品種的試點(diǎn)地區(qū)來制定。
試點(diǎn)地區(qū)在制定過程中,，必須嚴(yán)格遵循且維護(hù)中央的權(quán)威性,，從中央政府角度出發(fā)，不能受任何利益集團(tuán)的干擾,。
提供配套的市場化工具平臺,，實(shí)施好政策改革
在利用目標(biāo)價(jià)格政策保護(hù)最上端種植者利益的同時(shí)，還要通過大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場,，發(fā)展規(guī)?；拿藁ǚN植專業(yè)戶、合作社及農(nóng)場,，認(rèn)真培育好農(nóng)產(chǎn)品(棉花)期貨及期權(quán)市場交易平臺,，鼓勵(lì)市場主體主動(dòng)利用這些市場手段進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避，提高抗風(fēng)險(xiǎn)能力,，達(dá)到政策最好的實(shí)施效果,。
拋儲政策進(jìn)一步標(biāo)準(zhǔn)化,、可預(yù)期化
對于國家目前儲備庫的千萬噸資源，在實(shí)施目標(biāo)價(jià)格政策過程中,，還要發(fā)揮好對市場供需的調(diào)節(jié)作用,，盡量制定出市場可預(yù)期的、與棉花資源階段性供需關(guān)聯(lián)的棉花政策,，打破簡單的企業(yè)呼吁——部門臨時(shí)召開會(huì)議——一事一議的拋儲政策,，給市場各方一個(gè)穩(wěn)定的預(yù)期與參考。
例如,，在棉花年度實(shí)施目標(biāo)價(jià)格政策期間,，國家可根據(jù)皮棉市場現(xiàn)貨價(jià)格(通過跟蹤C(jī)NCOTTON或CCINDEX價(jià)格指數(shù))高出公示期間平均籽棉收購成本的幅度以及連續(xù)天數(shù)，自動(dòng)啟動(dòng)拋儲的熔斷機(jī)制,。給予貿(mào)易商,、下游紡織消費(fèi)企業(yè)等產(chǎn)業(yè)鏈各方穩(wěn)定的預(yù)期。(作者單位：DSW)
